中共杭州市委  杭州市人民政府

关于加强全市国土空间规划统筹管理的实施意见

（2019年9月12日）

　　为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，加强全市国土空间规划统筹管理，理顺规划管理体制机制，现提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕“历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都”定位和“建设独特韵味别样精彩世界名城，打造展示新时代中国特色社会主义的重要窗口”目标，坚持生态优先、绿色发展，加强底线约束，促进城市发展从外延扩张向内涵提质转型；坚持“多规合一”、协调发展，优化国土空间资源配置，形成空间布局、要素配置、开发保护统筹联动格局；坚持全程统筹、闭环管理，加强实施监督，实现一张蓝图干到底；坚持统分结合、激发活力，明确事权分工，层层落实责任，实现高效协同。切实增强规划权威性、系统性、实用性、创新性、操作性，保障城市高质量发展、高品质生活、高水平治理。

　　二、总体目标

　　到2022年，完成市国土空间总体规划（以下简称总体规划）编制，有序推进专项规划、详细规划编制，形成市域国土空间开发保护一张图；建立全域统筹、分级管理、分类指导的国土空间规划编制和管理体系，统筹推进国土空间规划传导和实施；理顺规划管理体制，完善法规政策和标准体系，基本建立全市统一、权责清晰、科学高效的规划统筹管理长效机制，实现规划“一张图”、实施“一盘棋”、监督“一张网”、保障“一股绳”。

　　三、统筹规划编制，实现全市“一张图”

　　（一）强化国土空间规划指导约束。国土空间规划是空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立健全规划横向纵向传导机制，做到总体规划统筹同级规划，下位规划服从上位规划，发挥总体规划承上率下作用。坚持“多规合一”，全市涉及空间保护利用的规划必须以总体规划为基础和依据，纳入市“多规合一”业务协同平台，实现全市“一张图”，做到国民经济和社会发展规划、生态环境功能区划、风景名胜区规划、遗产保护规划等与总体规划相衔接。

　　（二）加强总体规划战略引领。总体规划编制要自觉落实国家、省级国土空间总体规划要求，立足杭州高质量发展，提出城市中长期发展战略，发挥区域中心城市和省会城市辐射带动作用；统筹划定“三区三线”，明确城市发展目标、功能定位、空间格局、历史文化和自然资源保护等总体要求，确定重大交通设施、市政基础设施、公共服务设施布局，明确约束性指标和预期性指标；按照有减有增、有保有压原则，因地制宜确定各地建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田等约束性指标，实现资源的高效配置。

　　（三）规范专项规划编制。各类专项规划编制要符合“三区三线”管控要求，确保落地。历史文化名城，地下空间开发利用，综合交通、轨道交通等交通基础设施，给排水、电力、燃气等市政基础设施，教育、医疗、文化、体育、养老等公共服务设施专项规划由规划和自然资源部门会同相关主管部门组织编制。涉及空间利用的农业、林业、能源、水利、信息、旅游、产业布局、文物保护、环境卫生、绿地系统、生态保护、综合防灾、人民防空、城市河道等专项规划由相关主管部门组织编制。

　　（四）提高详细规划编制质量。详细规划实行单元化管理，分为城镇单元、郊野单元、乡村单元三种类型。详细规划编制要坚持因地制宜、突出特色，努力实现详细规划全覆盖。城镇单元详细规划由市、县（市）规划和自然资源部门组织编制；郊野单元详细规划由市规划和自然资源部门会同区政府、管委会组织编制；乡村单元详细规划由乡镇政府组织编制。城镇单元详细规划编制应加大区域协同，加强城镇风貌管控，提高城镇整体品质；郊野单元、乡村单元详细规划编制要全面落实生态保护和乡村振兴战略，按照美丽城镇、美丽乡村建设要求，加大历史文化资源和自然资源保护利用，突出实用性，引导乡村地区特色发展。详细规划必须按程序报批，未经批准的，不得开展城乡建设。

　　（五）加强规划项目编制计划管理。实行规划编制年度计划管理制度，市有关部门和区县（市）政府、管委会组织编制的涉及空间开发保护的规划项目，应纳入市规划项目编制年度计划，并通过市“多规合一”业务协同平台进行在线申报。以自上而下、自下而上相结合的方式做好项目编制统筹。市规划和自然资源部门负责提供规划编制空间基础数据底板和编制技术要点，各规划编制组织单位负责利用“多规合一”平台做好规划项目编制全程跟踪管理和成果质量管控。

　　（六）坚持开门编规划。规划编制要坚持党委领导、政府主导、专家指导、部门协同、公众参与，凸显规划公共政策属性。运用互联网、大数据等技术平台，广泛听取各方意见，让规划编制过程成为听取民意、集中民智的过程，让规划体现群众意愿、解决群众所需，更加科学合理，凝聚发展共识。

　　四、统筹规划实施，强化全市“一盘棋”

　　（一）强化国土空间用途管制。坚持先规划后建设理念，建立“三区三线”长效管控机制。管严生态保护红线，杜绝违法建设，减少人为影响，促进生物多样性，做到边界严控；管紧永久基本农田，严禁违规占用耕地，协调生态空间和农业空间布局，探索建立更有效的全域土地整治运行机制、永久基本农田储备区建设机制、耕地资源补充补划机制；管住城镇开发边界，强化总量控制，运用“增减挂钩”等政策工具，建立边界内外用地开发保护联动机制。开发边界内注重用地比例的弹性，实行“详细规划+建设许可”的管制方式，开发边界外注重用地整合优化，实行“详细规划+建设许可”和“约束指标+分区准入”的管控方式，促进生态恢复，提高整体空间品质。

　　（二）加强建设项目统筹安排。按照系统外无受理的要求，依托“多规合一”平台加大对建设项目实施的统筹安排，做好建设项目策划、项目生成、建设条件集成和综合应用，形成建设项目储备库、年度建设项目计划库、年度建设项目实施库，加大区域性交通、市政基础设施和公共服务设施项目统筹力度，实现“数据应集尽集，项目应进尽进，用户应用尽用”，加速项目科学落地。严防违反“三线”管控要求的建设项目实施。对符合要求的建设项目要加强规划、计划、占补指标市域统筹和保障。

　　（三）探索建立城乡统一的土地市场。统筹城乡协调发展，积极探索农村集体经营性建设用地入市。探索建设用地总量管控与年度规模动态调整机制，创新跨区域统筹平衡制度，推动区域协调发展。探索农村建设用地复垦节余指标市域内统筹流转机制，并与经营性用地农转用报批相挂钩。创新和深化分阶段供地、集聚集约式供地、“标准地”供地。整合优化做地主体，加快推进市土地储备中心各区分中心建设。逐步推进全市土地出让计划、做地标准、出让政策、竞价规则、方案报批、出让平台“六个统一”。

　　（四）有序推进城市有机更新。坚持“城市让生活更美好”的理念，持续推进城市有机更新，着眼未来城市、社区、乡村，加大城市更新范围和时序统筹力度，运用城市设计，下“绣花”功夫，补齐绿色公共空间、综合交通、市政基础设施、公共服务设施等民生短板。加快海绵城市、绿道网络、5G网络、城市数据大脑等建设，营造宜居社区、增强街区活力、提升服务品质、增进民生福祉。结合轨道交通线网建设，创新地下空间开发利用制度设计，助推地下空间统一规划、互联互通、连片成网开发。盘活批而未供、供而未用、低效利用等“三块地”，运用“增存挂钩”“亩产倍增”等政策工具，推进空间换地，实现空间高效利用和产业转型的良性互动。

　　（五）加强国土空间生态修复。坚持节约优先、生态优先、自然恢复为主的方针，探索建立国土空间全域整治的“杭州模式”。增强政府主导力，建立健全国土空间整治修复实体运作机构。强化区域连片整治，优化资源要素配置，拓展生态恢复途径，促进生态空间、农业空间保护，推进山水林田湖草系统治理，提升乡村人居环境。以公园城市建设为抓手，着力构建国家公园、城市公园、郊野公园等多层次的大都市公园体系。实施“三江汇流”地区、钱塘新区沿江湿地、城西科创大走廊湿地湖链、千岛湖沿湖地区等重点生态敏感地区生态保护工程，以及杭钢地区棕地、废弃矿山等生态薄弱地区生态修复工程，打造一批生态保护和修复示范工程。

　　（六）深化审批改革。按照“放管服”改革要求，落实“一个规划、一套标准、一个平台”，实现一张蓝图干到底。厘清事权职责，改进规划审批，以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理等环节，优化建设项目立项、规划选址、用地预审、建设用地规划许可、建设用地批准、建设工程规划许可等审批流程，推动“多审合一”“多测合一”“多证合一”，提高审批效能。强化市本级对城市重点地区、重大项目统筹管控。

　　五、统筹实施监督，形成全市“一张网”

　　（一）加强规划实施评估。运用市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强规划实施监测。建立“一年一体检、五年一评估”的规划实施评估机制，做好总体规划主要目标、空间布局、“三区三线”、约束性指标等落实和执行情况的常态化监测和定期评估工作。逐步建立国土空间规划评估、监测、预警长效机制。

　　（二）强化规划督察。依托地理信息遥感技术、数字化平台、专业监察队伍、社会各界力量构建“天上看、地上查、网上管、公众评”的规划督察机制。建立国土空间规划统筹管理机制，加大对规划编制、规划实施、规划监督全过程管理。加强对规划执行情况的监督检查，对违反规划行为依法依规追究责任，提高实施规划的严肃性。落实领导干部自然资源资产离任审计和生态责任追究制度，保障自然资源资产永续增值。

　　（三）健全公众参与机制。实施责任规划师、社区规划联络员制度，健全规划街道参与权制度，推动多元治理。创新公众参与机制，完善规划和建设项目公示公告制度。加大公众监督，提高公众对规划工作的参与度和满意度。

　　（四）加大数字化平台和基础测绘建设。坚持统一建设、分类应用、协同共享原则，做好市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、国土空间基础信息平台、“多规合一”平台、规划审批平台等数字化平台建设和整合升级，完善平台运行和维护机制，实现全领域、全流程闭环管理。发挥数字化平台服务效能，提升空间治理能力和治理水平。完善基础数据采集维护机制，提升基础地理信息资源持续供给能力。按照市县协同、按需施测、联动更新的要求，做好1∶500和1∶2000等基本比例尺基础地理信息资源覆盖及更新工作。

　　六、统筹力量保障，拧成全市“一股绳”

　　（一）统一思想认识，加强组织领导。发挥市规划委员会职能，加强对全市重大规划、重大项目、重大政策的研究论证，加大对规划编制、规划实施、规划监督全链条管理的指导和协调力度。加强市规划委员会办公室建设，保障有人干事、有钱办事。各级党委、政府要充分认识国土空间规划统筹管理的重要意义，区县（市）、管委会要建立党政主要领导参与的规划工作领导小组，党政主要负责人要亲自抓好规划统筹管理工作落实，严格执行规划，一任接着一任干，一张蓝图干到底。

　　（二）深化机构改革，发挥体制优势。市规划和自然资源部门要加快职能整合优化和业务融合，持续释放机构改革红利。要统一行使规划和自然资源管理重大事权，统一任免区规划和自然资源机构领导班子，确保政令畅通，保证规划统筹管理落实到位。要完善基层规划和自然资源所设置，加强人员力量配备，逐步实现全市基层职责体系全覆盖。

　　（三）加强条块联动，落实工作责任。市相关部门，区县（市）、管委会要抓紧制定落实方案，细化任务、落实责任，明确路线图、时间表、责任人，高标准、高质量、高效率推进方案落实。建立科学合理的激励约束机制，压实各项任务责任、落细各项任务要求，确保工作责任明确到位。

　　（四）提升业务能力，加强队伍建设。对各级领导干部加大国土空间规划管理的业务培训，加深干部队伍对国土空间规划的理解，增强规划执行的自觉性。加强规划和自然资源管理干部队伍建设，锻造一支政治过硬、作风优良、业务扎实、勇于创新、善作善成的专业队伍。积极开展全市规划和自然资源行业强院名院建设，为全市规划和自然资源工作提供专业技术保障。